為了鞏固敵后抗日根據(jù)地，團(tuán)結(jié)各階級(jí)、階層的人民，把抗戰(zhàn)引向勝利，1940年3月6日，中共中央發(fā)出了關(guān)于抗日根據(jù)地政權(quán)問(wèn)題的黨內(nèi)指示，第一次提出了“三三制”政權(quán)原則。指示提出：“在抗日時(shí)期，我們所建立的政權(quán)的性質(zhì)是民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的。”“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一?！备鶕?jù)中共中央的指示精神，華中各抗日根據(jù)地逐步建立了“三三制”政權(quán)，并在各根據(jù)地的《施政綱領(lǐng)》中明確規(guī)定了政權(quán)組成上必須實(shí)行“三三制”的政策原則。華中抗日根據(jù)地政權(quán)，是華中各抗日階級(jí)聯(lián)合專政的政權(quán)，代表各抗日階級(jí)階層人民的利益，是具有中國(guó)特色的新民主主義政權(quán)結(jié)構(gòu)模式。
皖南事變后，華中地區(qū)在實(shí)現(xiàn)黨和軍隊(duì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，政權(quán)建設(shè)也在華中局的統(tǒng)一部署下開(kāi)展起來(lái)。參照陜甘寧邊區(qū)和華北抗日根據(jù)地經(jīng)驗(yàn)，各根據(jù)地一般要求建立起“參議會(huì)一一行政委員會(huì)一一行政公署一一專員公署一一縣政府”的政權(quán)體制。其中參議會(huì)是根據(jù)地政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行政委員會(huì)是根據(jù)地政權(quán)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政公署是行政委員會(huì)設(shè)立的政務(wù)機(jī)關(guān)即辦事機(jī)構(gòu)。但是，由于各地政權(quán)工作的基礎(chǔ)不一樣，斗爭(zhēng)環(huán)境和任務(wù)也各不相同，因此，建立“三三制”政權(quán)的工作是從各地實(shí)際情況出發(fā)逐步實(shí)現(xiàn)的。從實(shí)施情況看，各根據(jù)地因皖南事變后激烈的三角斗爭(zhēng)環(huán)境，一般未能及時(shí)召開(kāi)民選的參議會(huì)，而是首先建立起比較統(tǒng)一的各級(jí)行政機(jī)關(guān)，即“行政委員會(huì)（行政公署）一一專員公署一一縣政府”的政權(quán)系統(tǒng)，成為發(fā)動(dòng)和組織根據(jù)地全民抗戰(zhàn)的強(qiáng)有力的杠桿。
在蘇南根據(jù)地，1941年3月，由新四軍第六師師長(zhǎng)譚震林等人發(fā)起組織江南行政委員會(huì)。4月1日正式成立江南行政委員會(huì)，何克希任主任，下轄6個(gè)行政督察專員公署，接著又籌建江南行政公署，后因斗爭(zhēng)環(huán)境險(xiǎn)惡被迫中斷。1943年3月，選舉產(chǎn)生了第二屆蘇南行政委員會(huì)，建立了蘇南行政公署，江渭清兼行署主任，鄧振詢?nèi)涡惺鸶敝魅?。在蘇中根據(jù)地，1941年即籌備召開(kāi)蘇中參議會(huì)，并一直沿用蘇北臨時(shí)行政委員會(huì)的名稱。1942年5月，蘇北臨時(shí)行政委員會(huì)改組為蘇中行政公署，管文蔚任行署主任。在蘇北根據(jù)地，1941年9月，鹽阜區(qū)行政公署成立，宋乃德任行署主任，賀希明、計(jì)雨亭（黨外人士）任副主任。1942年3月淮海區(qū)專員公署撤銷，淮海區(qū)行政公署成立，李一氓任行署主任，陳月齋（黨外人土）任副主任。1942年淮海區(qū)召開(kāi)第二屆參議會(huì)，金明當(dāng)選為參議長(zhǎng)，吳月波（黨外人士）當(dāng)選為副參議長(zhǎng)。同年10月21日，鹽阜區(qū)首屆參議會(huì)在阜寧縣農(nóng)村召開(kāi)，黃克誠(chéng)當(dāng)選為參議長(zhǎng)，黨外人士宋澤夫、龐友蘭當(dāng)選為副參議長(zhǎng)，曹荻秋當(dāng)選為行署主任，賀希明、計(jì)雨亭當(dāng)選為行署副主任。1945年6月，鹽阜、淮海兩區(qū)合并，成立統(tǒng)一的蘇北行政區(qū)，7月，蘇北臨時(shí)行政委員會(huì)成立，李一氓任主任委員，曹荻秋、計(jì)雨亭任副主任委員。原鹽阜、淮海兩個(gè)行署分別改為專員公署。在淮南根據(jù)地，第一屆臨時(shí)參議會(huì)選舉鄧子恢為參議長(zhǎng)，黨外人士朱雨江、趙堅(jiān)為副參議長(zhǎng)，并選舉鄧子恢為津浦路東聯(lián)防辦事處主任。1942午1月，路東聯(lián)防辦事處改為淮南蘇皖邊區(qū)行政公署，方毅、汪道涵分任行署正、副主任。1943年1月，成立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)津浦路東和路西兩個(gè)地區(qū)的淮南行政公署。方毅、汪道涵分任行署正、副主任。在淮北根據(jù)地，選舉產(chǎn)生了蘇皖邊區(qū)第一屆參議員，接著召開(kāi)了蘇皖邊區(qū)第一屆臨時(shí)參議會(huì)，黨外人土孔祖南、吳靜宜分別當(dāng)選為正、副參議長(zhǎng)。1941年8月，淮北蘇皖邊區(qū)行政公署成立，劉瑞龍、劉玉柱分別任行署正、副主任。1942年10月，召開(kāi)淮北蘇皖邊區(qū)第二屆參議會(huì)，選舉劉子久、吳靜宣為正、副議長(zhǎng)，劉瑞龍、陳蔭南為行署正、副主任。在皖江抗日根據(jù)地，1942年7月，成立皖中行政公署（后改名為皖江行政公署），主任呂惠生，副主任唐曉光。同月，皖中參議會(huì)正式成立，選舉愛(ài)國(guó)民主人士金稚石為議長(zhǎng)，周新武與民主人士陳可亭為副議長(zhǎng)。1945年1月，浙東行政公署在余姚梁弄成立。連柏生為主任，吳山民為副主任，轄四明、三北、會(huì)稽、淞滬4個(gè)專區(qū)、10個(gè)縣級(jí)政權(quán)及6個(gè)縣級(jí)辦事處。